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我國憲法制定於三十六年（一九四七），當時為世界各國所稱許。憲法分十四章，一百七十五條條文，參採各國體制，引進時代思潮，體例燦然大備，人權保障與政府設計為各國典範。然時移境遷，今天憲法第三章國民大會、第十二章地方制度第一節「省」凍結不再適用。同時七次修憲增修十二條條文，立法院制定及修正多項法律，司法院公布大法官解釋七百多件。然政黨政治的運作，政府組織及體制在內閣制與總統制間擺盪。「體制不明，權責不符」始終為人詬病。憲法增修條文或傾向總統制，或靠近內閣制；甚至司法解釋，或指行政院是最高行政機關（六一三號解釋），或謂總統是最高行政首長（六二七號解釋），莫衷一是，令人無所適從。八十五年總統由公民直選，八十六年立法院閣揆任命同意權撤除，修憲不見法理與方向。但無論如何，中央部會增多、地方六都形成，「人民有權，政府有能」是大家共同的心聲。今一〇五年執政黨標榜「史上最能溝通的政府」，又見國會多數、行政院及總統同屬一黨，宮中府中俱為一體。憲法架構下的效能政府應該可以期待。

作者簡介

陳志華

　　學歷
　　國立臺灣大學法學博士

　　經歷
　　國立中興大學公共行政學系副教授、教授
　　國立臺灣科技大學兼任教授
　　英國地方政府訪問研究
　　國家文官學院講座
　　國立臺北大學教授兼進修暨推廣中心主任

　　現職
　　國立臺北大學公共行政暨政策學系兼任教授
　　國立空中大學公共行政學系兼任教授

憲法只是一張紙？
──二○一六年修訂版序
初版序

緒論   1
第一節　憲法的意義   1
第二節　憲法的傳統分類   3
第三節　憲法的性質   6
第四節　現代憲法的演進趨勢   14
第五節　中國立憲簡史   17
習　題   36

第一章　前言與總綱   37
第一節　前　言   37
第二節　總　綱   42
習　題   55

第二章　人民的權利義務   57
第一節　概　說   58
第二節　平等權   61
第三節　自由權   68
第四節　受益權   100
第五節　參政權   105
第六節　自由權利的保障制度   110
第七節　人民的義務   119
習　題   124

第三章　國民大會   125
第一節　國民大會的性質   125
第二節　國民大會的地位   126
第三節　國民大會代表   127
第四節　國民大會的組織   136
第五節　國民大會的職權   138
第六節　國民大會的集會   139
習　題   143

第四章　總　統   145
第一節　總統的地位   146
第二節　總統的職權   148
第三節　總統的選舉   164
第四節　總統的任期及責任   168
第五節　總統府的組織   175
習　題   181

第五章　行　政   183
第一節　行政院的地位及性質   184
第二節　行政院的組織   190
第三節　行政院的責任   205
第四節　行政院的職權   214
習　題   223

第六章　立　法   225
第一節　概　說   225
第二節　立法院的地位及性質   237
第三節　立法院的組織   239
第四節　立法院的職權   256
第五節　立法院的會期及議事原則   281
習　題   286

第七章　司　法   287
第一節　司法院的地位   288
第二節　司法院的職權及其組織   289
第三節　解釋憲法及統一解釋法令   298
第四節　司法院的主要成員   312
第五節　司法官（法官）的地位與保障   316
第六節　憲法法庭   324
第七節　審判制度及參審制   326
習　題   331

第八章　考　試   333
第一節　概　說   333
第二節　考試院的地位及性質   334
第三節　考試院的職權   339
第四節　考試院的組織   342
第五節　公務暨專技人員考試   347
習　題   357

第九章　監　察   359
第一節　概　說   359
第二節　監察院的職權   365
第三節　監察院的組織及其職掌   377
習　題   389

第十章　中央與地方的權限   391
第一節　中央與地方的權限關係   391
第二節　中央與地方的權限劃分   394
第三節　中央與地方權限劃分的問題   401
習　題   413

第十一章　地方制度   415
第一節　省、縣自治團體   416
第二節　地方自治法制化   424
第三節　省、縣的組織   427
第四節　直轄市的自治   434
第五節　鄉（鎮、市）的自治   437
習　題   443

第十二章　選舉罷免創制複決   445
第一節　選舉、罷免   445
第二節　創制、複決   460
第三節　公民投票法   464
習　題   471

第十三章　基本國策   473
第一節　國　防   474
第二節　外　交   478
第三節　國民經濟   481
第四節　社會安全   486
第五節　教育文化   494
第六節　邊疆地區   503
習　題   509

第十四章　憲法的施行與修改   511
第一節　憲法與法令的關係   512
第二節　憲法的修改   517
第三節　憲法的施行   524
習　題   528

附錄一　中華民國憲法   529
附錄二　中華民國憲法增修條文   547
附錄三　動員戡亂時期臨時條款   554

緒　論
 
第一節　憲法的意義
 
憲法(constitution)，在古希臘有政體之義，英國則意指統治的法律、結構及實務。我國古籍中，《國語》一書載有「賞善罰姦，國之憲法」，此之憲法僅指刑法法典而已。而《尚書‧說命》：「監於先王成憲，其永無愆」；《晉書》：「稽古憲章，大釐制度」；《唐書》：「永垂憲則，貽範後世」，其中「憲」、「憲章」、「憲則」，則有基本典則之義1。
 
至於憲法之意義，則有形式意義、實質意義及運作意義，其要點如次：
 
一、形式意義的憲法
 
一般所稱憲法，多指形式意義的憲法，即名稱上，明確的指名為「憲法」的法律。如美國於一七八七年所制定之美利堅合眾國憲法，我國於民國三十六年一月一日公布的中華民國憲法即是。在此意義，特別注重憲法與法律的區別。從而，憲法有其根本重要的條文，不容修改，否則等同憲法被推翻2。
 
二、實質意義的憲法
 
國家的基本法制，結構上，係由形式意義的「憲法」，及由其引申制定的法律、命令，乃至判例、習慣、法理等所綜合形成，它是有系統的、活的憲法(aliving constitution)，稱為實質意義的憲法。由此一涵義，可以了解憲法的整體內涵，也可以理解英國「沒有」形式意義的憲法，而得以推動憲政，即依賴不輕易更動的法典、習慣及法理之故。因此憲法有多重規範，包含基本典章、政治上整體決定、憲法上管轄權或個別實體法等。而憲法如為實體法，那就是與民法典一樣的法，民法也就不必是「根據」憲法而制定3。有稱美國憲法是一部經濟憲法，它劃分聯邦與各州的商務關係，規範人民的專利商標等權利保障。
 
三、運作意義的憲法
 
論者有從憲法規定之內容及制定目的觀察憲法，例如：
 
中山先生曰：「憲法者，國家之構成法，亦即人民權利之保障書也。」
 
林紀東先生認為：「憲法者：規定國家之基本組織，人民之權利義務，及基本國策之根本法也。」4
 
由上述兩則論述，可知憲法之內容要為國家之構成、人民之權利義務及基本國策等。從而可了解制憲之目的乃在於為這些重要事項定下規範。是以憲法為「立國底根本大法」，不僅勾畫國家基本法則(the fundamental law)，並且是為將來的世代立下指針5。

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