第一章 導 論

第二章 幾個基本概念的界定
第一節 地方政府與地方自治
第二節 地方分權、權力下放與去集權化

第三章 中央與地方關係的憲法設計
第一節 聯邦制與單一制的判準
第二節 國家權力的劃分

第四章 地方自治與地方自治權
第一節 地方自治的要素
第二節 地方自治的核心內容
第三節 地方自治權的來源
第四節 地方自治權的內容

第五章 地方自治的全球化趨勢
第一節 全球化對地方自治發展的影響
第二節 地方自治的國際化發展
第三節 各國的因應與趨勢：以歐盟為例

第六章 臺灣地方自治法制的發展與體系
第一節 臺灣地方自治法制的發展進程
第二節 地方自治的法規範體系

第七章 地方自治團體的定位、類型與區劃
第一節 地方自治團體的定位
第二節 地方自治的層級設計與類型
第三節 行政轄區的劃定與變更

第八章 居民及其權利義務
第一節 地方自治團體居民
第二節 居民的權利義務

第九章 權限劃分與地方自治團體的任務
第一節 前 言
第二節 我國憲法的分權特色與問題
第三節 自治事項與委辦事項
第四節 地制法有關自治事項劃定的問題與解決

第十章 地方治理與跨域合作
第一節 地方治理
第二節 跨域合作

第十一章 自治立法
第一節 概 說
第二節 自治立法的內涵
第三節 自治法規的類別
第四節 「法律保留」原則在自治立法權的體現
第五節 自治立法的界限與監督

第十二章 自治團體組織
第一節 地方政府組織的政治結構
第二節 地方立法機關
第三節 地方行政機關

第十三章 地方府會關係與議會自律
第一節 前 言
第二節 地方立法機關職權
第三節 地方府會衝突的法制調節規範
第四節 地方府會運作失靈的制度化調節機制
第五節 議會自律

第十四章 自治財政
第一節 地方財政的法制基礎
第二節 地方財政收入
第三節 地方財政的均衡與自助

第十五章 府際關係與自治監督
第一節 前 言
第二節 自治監督的原則
第三節 監督的方式
第四節 監督的類型
第五節 府際衝突及其解決

 

五版序

　　一股衝動，想把這本以大學教科書為取向的著作給燒了。

　　如果能夠有類似如歐盟於2018年實施的《一般資料保護規則》（GDPR）關於被遺忘權的規定，真希望能夠要求考選部不再將本書引為考題參考書，尊敬的大學教授不再拿來當指定教材，相關論文也不要再引註、甚至移除這本書的相關內容，就讓這本著作澈澈底底從地球上消失。

　　會有這樣的念頭，是出於強烈的無力感：臺灣的地方自治還有明天嗎？

　　五都、六都，已經是地方體制變革走向錯誤的第一步。所謂的「市」，無論在哪個國家，一般的理解，都是工商繁榮的人口聚集區；而能設為一級市，更須具備一定的人口規模。現行地方制度法第4條，基本上就體現這樣的格局。

　　然而，在實際運作上，作為臺灣一級市的直轄市，大部分的轄區，不是山，就是曠野，也難怪在某部會首長的心目中，直轄市是「鄉下地方」。現在又有立委提案，擬將人口規模與工商條件，從並列要件修正為擇一要件。這樣的議案，幸虧及時剎車，否則對已積重難返的地方體制，無異雪上加霜。

　　現階段，包括直轄市與市，有四分之三以上的人口，生活的區域，完全不存在基層自治（即鄉鎮市自治），只有如天邊彩霞的「超級自治體」。

　　《國土計畫法》聊備一格，《行政區劃法》草案始終被束諸高閣，修正於1999年北、高二直轄市時代的《財政收支劃分法》，沿用迄今逾20年，也未配合地方發展需要進行檢討。

　　在缺乏理性對話空間的政治環境下，中央資源集中、權力極度擴大，地方自治權能被嚴重弱化、銷蝕。中央與地方權限劃分，法制上本來就存在模糊概括的現象，實務上又缺乏謹守憲政分際的裁決組織，垂直分權治理淪為空談。

　　地方資源匱乏，如何跨域合作以有效整合運用資源的理想，也因黨派角力而寸步難行。府會關係，議論的是黨派立場，是統獨與意識形態；而不是自治事項如何落實、地方居民福祉如何增進，也不是地方建設如何穩健發展。自治監督，也因政治掛帥，充滿煙硝，衝突不斷。

　　《憲法》，只被充當主權國家的花瓶、門面；第十章、第十一章被視如敝屣。《地方制度法》也是千瘡百孔。

　　回思1998年，為爭取自治立法權，奉前臺北縣長蘇貞昌之命，進行國會遊說，成功獲得民進黨簡錫立委、當時仍為國民黨籍的趙永清立委與新黨謝啟大立委等領銜聯署，跨黨派共同提案，並由臺北縣政府於同年12月22日主辦召開聯合記者會，三位委員不計黨派立場，連袂共同主持。此景如今安在？

　　翌（1999）年4月，作者與臺北市政府法規會主委邱聰智共同籌劃，於世貿國際會議廳，就地方自治發展困境舉辦研討會。馬英九市長與蘇貞昌縣長同台、同框，有志一同對中央提出應尊重地方自治權的呼籲。此景如今安在？

　　2000年1月17日、18日兩天，由臺北縣政府法制室主辦，在立法院舉辦「地方制度法施行一周年總體檢」會議，包括13個縣市長、副縣長及21個縣市政府民政、財政、稅捐、法制、人事、主計、研考等一級單位主管140餘人，不分政黨齊聚一堂，針對地方財政、人事、立法權及府會關係的問題，針砭時弊、研提建言。此景如今安在？

　　2000年第一次政黨輪替，翌年10月陳水扁總統邀集政府、學術及企業界人士組成「政府改造委員會」，筆者以內政部民政司司長身分，擔任地方分權改革小組執行秘書，我們深信健全的地方自治是強國的根本，中央政府必須體認到地方政府為夥伴關係，無論是縱向的中央與地方政府新關係的建立，或是地方政府之間橫向的協調合作關係的建構，以及中央與地方資源的合理分配，都應以「全民福祉」為依歸，作合理的規劃，重視授權，權力下放。本小組包括7位部會首長，與學界、企業界精英焚膏繼晷、殫精竭力，摒棄黨派私心，共籌地方自治體制的合理調整與建構。此景如今安在？

　　燒了它，因為不能假裝書中所闡述的地方自治理念，是一種有用的知識；但從1999年制定施行，迄今已逾20年，本書充為國內唯一一本以《地方制度法》為名且以法的章節結構鋪陳的教科書，如果它不存在了，爾後要從何獲取地方制度法教材的完整論述？

　　幾經掙扎，爰決定著手進行第5版的修訂增補。既然決定要修，就要修好修滿。這也是本書自2014年付梓以來，最大幅度的一次增修；尤其，配合司法院憲法法庭判字第6號判決的作成，第十五章第五節之三，更作了根本性的調動。

　　引監察院老院長于右任的詩：「不信青春喚不回，不容青史盡成灰，低回海上成功宴，萬里江山酒一杯。」雖然一路坎坷艱辛，筆者仍抱著極大的期待，在全球地方分權總發展趨勢的導引下，臺灣地方自治發展的明天會更好。